América Latina: Visión Política de la Región y el Papel de los Estados Unidos
By Michael Shifter
ANALDEX Congreso Nacional de Exportadores, September 3, 2009
Michael Shifter dio este discurso ante el Congreso Nacional de Exportadores, organizado por la Asociación Nacional de Comercio Exterior (ANALDEX) de Colombia, en Bogotá, 3 de septiembre de 2009.
Es un enorme privilegio poder participar en esta reunión tan importante y compartir algunas impresiones con Uds. sobre la actual situación política en America Latina y también sobre el papel de los Estados Unidos en la región. Quiero agradecer la muy gentil invitación de ANALDEX. La verdad es que me siento muy honrado de estar aquí con ustedes.
No es secreto que tengo enorme afecto por Colombia y su magnifica gente, desde que vivía acá como estudiante de ciencias políticas y relaciones internacionales en la Universidad de los Andes ya hace casi 35 años. Felizmente, mi trabajo me ha permitido mantener a lo largo de los años un vínculo muy estrecho, tanto personal como profesional, con Colombia.
Quisiera empezar diciendo que me parece cada día más difícil hablar seriamente en términos de una sola América Latina. De hecho, hay varias. La región va por diferentes caminos. Los procesos de globalización han generado distintas dinámicas y se expresan en políticas económicas, formas de organización política, y relaciones internacionales, incluyendo las que se desarrollan con los Estados Unidos, que tienen muy poco en común.
Comparemos, por ejemplo, los caminos que siguen en estos temas Venezuela y Brasil, o Ecuador y Chile. No estamos principalmente ante una cuestión ideológica (aunque hay algo de eso), sino a modelos de gobernabilidad que presentan rasgos muy distintos. Por cierto, en alguna forma siempre ha sido así, pero hoy las diferencias en este ámbito son más marcadas que nunca. Ello constituye una realidad que tendrá implicancias importantes para el futuro papel de los Estados Unidos en la región.
La discordancia entre estos modelos de gobernabilidad ha sido notable recientemente: en los últimos años la fragmentación y división política, más la desconfianza entre gobiernos, han crecido. Ello se hace evidente en el comportamiento de los mecanismos regionales, que de hecho no están funcionando muy bien. Hace 15 años, hubo enormes expectativas para construir y consolidar instituciones multilaterales en las Américas, con una orientación clara hacía libre comercio, democracias plenas, acompañados de altos niveles de confianza y cooperación efectiva. Hoy tales instituciones incluyen las Cumbres de las Américas, la Organización de Estados Americanos (OEA), Comunidad Andina de Naciones, Mercosur, y las más nuevas, como UNASUR (Unión de Países de Sur America). Pero la última reunión en Bariloche reveló la existencia de grandes divisiones políticas en Sur America. A consecuencia de ello , y a pesar de que la declaración final contuvo algunos temas importantes, no hubo mucha voluntad y seriedad por parte de los gobiernos miembros para enfrentar de manera conjunta problemas fundamentales, como el narcotráfico, que están alimentando altos niveles de criminalidad por las Américas. En general las instituciones mencionadas son importantes y es mejor tenerlas que no tenerlas, pero no están produciendo los resultados que deberían.
Frente a este panorama complejo en las Américas, vale la pena subrayar la muy pertinente pregunta planteada por el Presidente Lula en la reunión de UNASUR: ¿Cuál es el papel de los Estados Unidos en la región? La capacidad de los Estados Unidos para incidir en temas centrales en América Latina ha sido bajando en los últimos años, en la medida que algunos países latinoamericanos han venido asumiendo mayor protagonismo en foros y discusiones globales. Ya no tiene sentido desarrollar políticas generales, que aborden toda America Latina, dadas las marcadas diferencias regionales. Más bien, el desafío para los Estados Unidos es hoy trabajar conjuntamente con sus socios en las Américas para enfrentar problemas concretos y aprovechar oportunidades para promover intereses comunes. Se trata de una agenda, y una manera de actuar, menos ambiciosa que en el pasado, pero más ajustada a la nueva realidad del Siglo XXI.
El Presidente Obama tiene una mirada muy particular hacia el mundo y, como consecuencia, hacia America Latina. A diferencia del Presidente Bush, no ve el mundo formado por bloques, dividido entre amigos y adversarios, buenos y malos. Es mucho menos ideológico y menos personalista que otros presidentes estadounidenses. Más bien es sumamente pragmático y posee un sentido estratégico. Obama buscará la manera más eficaz para canalizar recursos, tanto políticos como económicos, aún cuando sean muy limitados, de acuerdo con los intereses nacionales de los Estados Unidos. Esta distinta mirada ha sido evidente en la posición del presidente en demandar el regreso del Presidente Zelaya a Honduras a pesar de su alianza con el Presidente Chávez, quien ciertamente no ha sido muy amigable con EEUU. Este enfoque se ha puesto a prueba en este caso, que por cierto todavía está lejos de resolverse.
Cuando el Presidente Obama y sus más altos funcionarios miran hacía al sur, no es secreto que en principio no miran muy lejos. Es que es imposible ignorar la gran importancia que tiene México para los intereses de los Estados Unidos. De hecho quizás Presidente Bush tenía razón en el 2001 cuando dijo que era la relación bilateral más importante que tenía Estados Unidos en el mundo. Ahora, en el 2009, México ha subido en la escala de prioridades para la administración como consecuencia de la violencia y la alarmante inseguridad, alimentadas por el narcotráfico. Las condiciones deterioradas en la frontera entre ambos países han sido tema de preocupación en Washington y en los medios de comunicación, generando mucho interés en varias agencias y también en miembros del Congreso. Los nexos entre ambos países son muy profundos y obligan una cooperación sistemática en muchos niveles.
También Centro America, en particular Guatemala, está subiendo en la agenda de Washington, dados los altos niveles de crimen organizado e inseguridad, agravados por la crisis económica que golpea fuertemente esos países. Con respecto a Chávez, yo no esperaría grandes cambios con respecto a las políticas de los últimos años de Bush, cuando desde Washington se ensayó un tono más moderado. Es lógico así que la relación a nivel de embajadores se haya reestablecido. La idea es intentar de voltear la página en la relación, después de bastante hostilidad con Bush, y no perder tiempo y energías con las batallas ideológicas del pasado.
En actualidad, los Estados Unidos enfrentan un dilema con respecto a Venezuela que no es muy diferente que el que tiene Colombia con su vecino. Después de todo, la relación comercial, de petróleo, sigue intacta, inclusive mas fuerte que nunca, así que tener una representación diplomática al más alto nivel en ambas capitales tiene sentido. Pero al mismo tiempo, como hemos visto recientemente, los temas de fondo que han impedido una relación amistosa entre Venezuela y los Estados Unidos no van a desaparecer. De hecho pueden adquirir mas fuerza.
Por ejemplo, no han ayudado a estrechar las relaciones bilaterales las acusaciones del Presidente Chávez con respecto al papel de EEUU en las protestas callejeras en Teherán, ni las críticas de Chávez contra Washington por el acuerdo para uso y acceso de bases militares para programas contra narcóticos (menos aún las nada constructivas referencias a “vientos de guerra”). Tampoco ayudan las informaciones de inteligencia que dan cuenta de supuestos vínculos entre sectores del gobierno venezolano y las FARC. Son un problema serio también para las relaciones bilaterales las medidas internas que está tomando Chávez para restringir libertades y hostigar a la oposición en su propio país.
Otra expresión de una orientación mas pragmática – y también un indicador claro de los cambios en la situación política domestica en los EEUU, sobre todo en el estado de Florida – son los nuevos aires en la política hacía Cuba. La administración Obama ha sido muy clara en decir que la anterior política ha fracasado. Ha tomado por ello la decisión de eliminar las restricciones en remesas y viajes de cubanos americanos a Cuba. También se sumó al consenso en la última asamblea general de la OEA para levantar la suspensión de Cuba de la organización, efectiva desde 1962. Esto refleja un cambio de actitud, una mayor apertura hacía Cuba y también un compromiso con el multilateralismo. Además al interior de la administración se están dando ciertos pasos, que dejan abierta la posibilidad de que al final de este año todos los estadounidenses puedan viajar a Cuba. Pero como en otros temas en la agenda de política exterior, el proceso tomará tiempo, será gradual y cauto (como también parece que quieren los cubanos). Sin embargo, eliminar el bloqueo, una decisión que tendría que ser tomada por el Congreso, será más difícil, sin un cambio político más de fondo en Cuba.
Otro elemento fundamental de la administración Obama (y otro aspecto en el que hay continuidad con la administración Bush) hacía la región es la importancia estratégica de Brasil, sobretodo en América del Sur. A la vez hay temas, como medio ambiente y energía, donde hay marcadas diferencias entre Bush y Obama, y donde ahora se pueden explorar nuevas áreas para una más profunda cooperación con países como Brasil (aunque hay serios límites en este caso, dados los altos aranceles al etanol importado en los EEUU). Existe una gran oportunidad en los próximos años, sobre todo dada la percepción en Washington de avances impresionantes en Brasil, y de su creciente y positivo protagonismo en America Latina y el mundo. Desde el punto de vista del presidente Obama, Brasil, junto con Chile, ofrecen modelos exitosos en la región, donde se han combinado estabilidad y tranquilidad política con políticas económicas productivas y sostenibles.
Además de los casos mencionados antes, me parece que en su política regional la administración Obama tiene muy clara la importancia de Colombia, un país conocido por sus complejidades y paradojas. También reconoce el tremendo esfuerzo y sacrificio que se ha hecho en los últimos años, así como logros muy importantes. Hay muchos intereses de por medio entre ambos países, que no dependen de personalidades o coyunturas particulares, sino que reflejan temas fundamentales como seguridad, economía, y energía.
Hay voluntad para aprobar el tratado de libre comercio con Colombia. Esta voluntad se explica por varios motivos, uno de ellos es que hacer lo contrario enviaría una señal de proteccionismo al mundo, algo que la administración Obama quiere evitar. Sin embargo, tomará más tiempo de lo que se esperaba y dependerá no solo de la situación económica y de la agenda social (incluyendo la pendiente reforma en salud) en los Estados Unidos, sino también de convencer a un Congreso escéptico de que se están produciendo mejoras concretas en materia de derechos humanos en Colombia.
El acuerdo entre Colombia y Estados Unidos por el uso y acceso a bases militares en el país, que ha generado tanta discusión y controversia, también demuestra la relación madura, productiva, y de confianza entre ambos países. Tal vez tiene sentido repensar el tema de drogas, para que las políticas actuales sean más eficaces. También es importante manejar tales acuerdos con mayor sensibilidad tomando en cuenta el contexto del vecindario. El tema sigue siendo delicado y hay que hacer mejor trabajo político y diplomático para evitar problemas con los vecinos. Pero nadie puede negar que la inseguridad en casi toda la región, en gran parte alimentada por el narcotráfico, presenta un enorme riesgo para la gobernabilidad democrática y requiere respuestas serias, colectivas, y bien coordinadas. El esfuerzo sobre este urgente tema es tarea de todos; todos tienen que hacer su parte y desarrollar fórmulas adecuadas a una compleja realidad.
La verdad es que a pesar de evaluaciones consensuadas en Washington con respecto a la eficacia de políticas importantes que afectan América Latina (como drogas, por ejemplo), es muy difícil llevar a cabo cambios de fondo. La administración Obama tiene un capital político limitado, y hay intereses burocráticos y políticos que se resisten a reformas necesarias. Es un error subestimar la fuerza de inercia.
Por ejemplo, nadie duda que el Presidente Obama está comprometido con una reforma migratoria comprensiva, pero a pesar de la creciente presión de la comunidad latina—cada día mas fuerte políticamente—y también de la movilización de la comunidad asiática, es difícil actuar en un momento en que hay mucha ansiedad sobre la situación económica en el país, y la tasa de desempleo se aproxima al diez por ciento. Obama está preparando el terreno, pero procederá de manera metódica, pasó por paso, buscando combinar medidas para mejorar la seguridad en las fronteras con abrir caminos hacia la ciudadanía para los millones de indocumentados presentes en el país. Con suerte habrá una nueva ley el año que viene.
Sin embargo, aunque los pasos serán modestos, cambios de tono y estilo son importantes, y ya han generado bastante buena voluntad hacía Obama en América Latina y el resto del mundo. El discurso de Presidente Obama en el Cairo, Egipto marcó un cambio, y ayudó a proyectar una nueva imagen, abrir oportunidades para superar la desconfianza y establecer lazos más profundos y productivos. Las épocas en que los EEUU imponían las agendas y los otros las seguían ya pasaron. Pero tampoco sería conveniente que los EEUU se retiren del mundo y menos aún de una región que en general busca estrechar sus vínculos con Washington y en la que hay muchos desafíos comunes e intereses en juego.
Por más importante que pueda ser la agenda con America Latina, no hay duda de que no es prioridad en Washington en este momento. En cierta forma ello no es necesariamente una mala cosa, ya que refleja los importantes desarrollos en la región, comparados con los de otras partes del mundo.
Es importante entender y recordar que el Presidente Obama será juzgado principalmente en base a los resultados concretos producidos en el campo económico en los Estados Unidos y en su capacidad de resolver los problemas de fondo, específicamente en áreas de salud, educación y energía. La administración está inundada con una agenda abrumadora, tal vez sin precedentes desde los años 30. Para el Presidente Obama, cualquier avance o logro en materia de política exterior dependerá en gran medida del éxito en su política doméstica. Es muy difícil tener la primera sin la segunda.
Con respecto a Colombia, y en particular el tratado de libre comercio con los Estados Unidos, por ejemplo es interesante considerar las conexiones con la actual batalla sobre la política de salud. En primer lugar, no es fácil para la administración Obama dedicar tiempo al tema de comercio cuando tiene que lidiar con un tema tan complicado como la reforma total del sistema de salud. Es difícil concentrarse en comercio mientras el tema de salud no esté resuelto.
Y en segundo lugar, si la administración Obama es exitosa en su política de salud podría bajar las presiones de los sindicatos, que representan un obstáculo político al tratado. De modo que el éxito en sacar una nueva reforma en salud no garantiza, pero si ayudaría a preparar el terreno para luego aprobar el tratado con Colombia pendiente.
Las próximas semanas pueden presentar la prueba más difícil para Presidente Obama. Muchos observadores coinciden que es crucial sacar una reforma de salud, aunque no sea tan dramática como esperaban al principio del proceso. El ambiente político es incierto. Según la ultima encuesta de Gallup, la aprobación del Presidente Obama ha bajado y está en 50 por ciento. La luna de miel duró siete meses y el nuevo gobierno ya está enfrentado con una realidad política compleja y difícil.
A la reforma de salud se suman una serie de otras pruebas fundamentales que enfrentará la administración Obama en los meses que vienen. Hay una expectativa que, antes del año nuevo, Presidente Obama tomará decisiones significativas en relación a tres desafíos de la política exterior: Afganistán, Irak, e Irán. Tal vez la más urgente es la situación en Afganistán, donde recientemente tuvieron lugar elecciones presidenciales. Según el comandante Stanley McChrystal, quien asumió su cargo en junio, la situación está empeorando, y es probable que él pida un aumento de tropas en las semanas que vienen. Además, la administración se está enfrentando con la posibilidad de que un fraude haya sido perpetrado durante las elecciones. El éxito de la estrategia militar estadounidense en Afganistán depende del apoyo y la coordinación con el gobierno en ese país, pero será muy difícil trabajar juntos si hay pruebas de un fraude electoral.
La situación de seguridad en Irak también es más complicada de lo que se esperaba. Se continúa con el retiro de tropas americanas, pero después de dos atentados contra los ministerios de hacienda y política exterior en agosto, además de un aumento preocupante de atentados en el norte del país, el público está dudando del nivel de formación y capacitación de las tropas iraquíes.
En Irán, las elecciones impugnadas y las protestas populares resultantes han fortalecido a los políticos en Estados Unidos que están en contra de cualquiera interacción diplomática con el Presidente Ahmadinejad. Ello cuando Obama llegó a la presidencia con el compromiso de buscar diálogo con gobiernos como los de Irán. En el nuevo contexto, Obama ha puesto como fecha mediados de septiembre para que el gobierno de Irán responda a su oferta de participar en una cumbre sobre su intento de desarrollar capacidad nuclear.
Todos estos temas son claves, y tomarán tiempo y atención del Presidente Obama y los miembros de su gabinete. Hay que priorizar de alguna manera desafíos tan grandes. Quizás lo fundamental que puede hacer Obama para aprovechar nuevas oportunidades es tratar de mejorar la situación en los Estados Unidos, arreglar la economía y las instituciones financieras, cumplir con normas internacionales y ratificar tratados pendientes en temas como medio ambiente y derechos humanos, reducir consumo de drogas y controlar el contrabando de armas y lavado de dinero, y sobre todo demostrar que el sistema político tiene la capacidad de resolver dificultades y problemas estructurales. En otras palabras, poner nuestra propia casa en orden.